内部审计作为公司治理的重要基石，是公司内部控制的评价者和监督者，具有预防、及时发现及纠正舞弊行为的职能，是公司可持续发展的护航者和促进者。2023年12月，财政部、中国证监会印发《关于强化上市公司及拟上市企业内部控制建设 推进内部控制评价和审计的通知》，要求上市公司及拟上市公司加强内部控制建设，应自披露公司2024年年报开始，披露经董事会批准的公司内部控制评价报告以及会计师事务所出具的财务报告内部控制审计报告。而上市公司内部审计作为内部控制的重要组成部门，是内部控制评价的主要实施者，对完善上市公司内部控制、预防和及时发现及纠正舞弊行为、提高风险管控水平具有重要意义。
一、现行上市公司内部审计制度建设存在的问题
目前，我国证券监管部门并未对上市公司建立内部审计制度作出明确要求，上市公司对内部审计制度的建设和健全处于放任自流的阶段，已很难适应上市公司可持续发展的要求，致使一些上市公司内部控制制度形同虚设、财务舞弊频发，严重影响资本市场的健康发展。
1.内部审计机构未建立或不健全。据了解,目前上交所的科创板、深交所的创业板、北交所的北交所板块的不少上市公司未设置独立的内部审计机构,未开展内部审计活动。上交所的主板、深交所的主板的很多上市公司虽然设立了内部审计机构，但较普遍采用与其他部门合署办公,或一个机构两块牌子的方法开展工作。另外,在内部审计人员配备上也无法满足内部审计工作需要,有的上市公司甚至只有一至两名内部审计人员,很难保证内部审计工作正常开展。
2.内部审计缺乏独立性或独立性不强。目前，多数上市公司的内部审计机构都是由总经理或者副总经理直接领导，且大部分上市公司未设置总审计师，所以在开展内部审计工作时，不可避免地受到来自高级管理人员的影响与干预，致使内部审计结果的客观性、公正性得不到保障。甚至有些上市公司的财务负责人分管内部审计工作，致使内部审计缺乏独立性，其预防和发现及纠正财务舞弊行为的职能无法发挥，内部审计监督制度形同虚设、监督不力。
3.内部审计的审计对象不清、范围不明。直至现阶段，我国上市公司内部审计的审计对象仍然是财务收支审计，审计范围很少触及经营管理的其他领域，从而致使内部审计工作从属于财务会计工作，使得内部审计工作实际上变成了财务检查或者会计检查。实际上，上市公司内部审计的对象不能仅停留在以真实性、合法性为导向的财务审计层面上,更应主要精力放在内部控制评价、风险管理审计和公司治理完善上,真正在“加强管理+提高绩效”上下功夫。
4.内部审计人员素质较低、审计技术落后。受传统观念的影响，我国上市公司管理层普遍认为内部审计工作就是查账，习惯于从财务会计人员中挑选内部审计人员，造成内部审计人员知识结构单一，特别是内部控制、风险管理和公司治理知识较为欠缺。而且，我国上市公司内部审计工作一直以事后审计为主，凭内部审计人员个人经验和职业判断进行，较少运用统计抽样、事前审计、事中审计、数据导向审计方式，内部审计工作的风险无法量化，不利于内部审计人员及时发现问题，提出改进措施，促进上市公司健康发展。
二、建立和健全上市公司内部审计制度的建议
充分发挥上市公司内部审计在完善上市公司公司治理、内部控制、预防和发现及纠正舞弊行为、提高风险防控水平中的独特作用,既取决于上市公司内部审计机构自身建设,又取决于提高对上市公司内部审计作用认识的外部环境不断完善。
1.建立健全上市公司内部审计制度。中国证监会应会同审计署发布《关于建立健全上市公司内部审计制度的指导意见》，强制性要求上市公司及拟上市公司应建立和健全内部审计制度，设置独立的内部审计机构，配备合格的专职内部审计人员，实施独立的内部审计工作。各证券交易所和各地方证券监管机构应将上市公司是否建立和健全内部审计制度，作为评价其内部控制、风险管理和反舞弊有效性的重要标准，加强对上市公司内部审计工作的监管力度，确保上市公司建立健全内部审计工作制度，充分发挥内部审计的独特作用。
2.实施董事会领导的内部审计体制。加快建设健全上市公司内部审计制度，已成为上市公司完善公司治理的重要内容，是上市公司强管理、控风险、反舞弊的重要举措。上市公司董事会应加强对内部审计工作的领导，并由其下属的审计委员会具体领导内部审计工作。董事会的审计委员会领导及监督内部审计工作质量，审核及批准公司年度内部审计工作计划、监督内部审计计划的实施、评价内部审计工作结果、督促重大审计问题的整改。内部审计机构提交给管理层的审计报告、审计整改要求和整改情况须同时报送审计委员会。
3.明确内部审计评价内部控制的职责。上市公司内部控制评价报告，是证券监管部门和投资者关注的重点。财政部、证监会等五部委联合发布的《企业内部控制评价指引》，要求上市公司应对内部控制的有效性进行自我评价，并披露年度自我评价报告。其中第十二条明确规定：企业可以授权内部审计部门或专门机构负责内部控制评价的具体组织实施工作。因此，中国证监会、证券交易所和地方证券监管机构应明确上市公司的内部控制自我评价应由内部审计机构组织实施，形成的内部控制评价报告经董事会审核通过后对外披露。
4.发挥内部审计在反舞弊中的作用。近年来，上市公司财务造假等舞弊现象频发，已经成为阻碍上市公司正常生产经营、影响上市公司声誉的一大“毒瘤”。上市公司的内部审计工作是对其经营管理过程中内部控制、风险管理和财务数据的全面“体检”，是上市公司主动发现舞弊行为最常见的检查监督手段。上市公司应充分发挥内部审计“离得近、看得清”的独特优势，作为董事会的“第三只眼睛”，内部审计人员应眼观六路、耳听八方，通过监督经营管理部门建立健内部控制，事前预防舞弊行为发生；一旦发生了舞弊行为，内部审计人员能及时发现、纠正舞弊行为。
5.培养高素质、复合型内部审计人才。内部审计工作面对上市公司生产经营管理的复杂性，要求内部审计人员具有较高的专业素养和掌握现代化审计技术。因此，上市公司内部审计机构应加强自身建设，内部审计人员应胸怀“看门人”“守护者”职责，紧紧围绕公司治理、内部控制和风险管理的大方向，依法主动履职、主动担当作为，培养懂政治、懂经济、懂审计、懂业务、懂技术的“五懂”型复合型内部审计人才，不断提高以“能审能说能写”为核心内容的专业能力，造就一支政治素质高、业务能力强的内部审计人才队伍。
提案人：北京国家会计学院前院长秦荣生
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